Законопроект, 17 декабря одобренный Конгрессом США и предусматривающий введение санкций в отношении компаний, участвующих в строительстве газопровода «Северный поток – 2», направлен на утверждение президенту Трампу. Он может быть подписан уже на этой неделе.
Первоначально санкции против участвующих в строительстве газопровода компаний были представлены весной этого года сенаторами от Республиканской партии Тедом Крузом и Демократической партии Джинн Шахин, но одобрены – только на этой неделе, как приложение к новому оборонному бюджету США на 2020 год.
Санкции направлены против компаний и судов, занимающихся прокладкой газопроводов на морских глубинах от 100 футов (30 метров) и глубже и касаются как газопровода «Северный поток – 2», который должен будет поставлять российский природный газ по дну Балтийского моря в Германию в обход Украине, так и второй ветки «Турецкого потока», который должен будет доставлять российский газ по дну Черного моря в Турцию для его дальнейшего распределения по европейским странам.
Законопроект также включает ряд пунктов об отмене санкций – в частности, если «Северный поток-2» не приведет к уменьшению транзита газа по уже существующим трубопроводам более чем на 25 процентов. По мнению законодателей, так можно противостоять возможному использованию Кремлем трубопроводов для наращивания политического влияния, что является основным опасением как в большинстве стран Европы, так и в США. Критики считают, что оба трубопровода увеличивают зависимость Европы от российского газа, а «Северный поток-2» также лишает Украину ежегодных доходов в размере 3 миллиардов долларов – около 2,5% ВВП страны. Сторонники строительства этих трубопроводов считают, что Европа нуждается в большем количестве газа, а для уменьшения потенциальных рисков страны должны диверсифицировать источники энергии.
Несмотря на угрозу возможных санкций, многие эксперты cходятся во мнении, что эта мера принята слишком поздно и вряд ли сможет остановить «Северный поток-2», так он закончен практически на 90 процентов. Остается неясным и то, как положения в законопроекте будут интерпретированы и имплементированы администрацией даже в случае их быстрого подписания президентом Трампом. Так, законопроект со дня вступления в силу дает еще 60 дней администрации США определить организации и лица, попадающие под санкции, и 30 дней компаниям, участвующим в прокладке труб, для выхода из строительства, а также дает полномочия администрации не налагать санкции на основании «вопросов национальной безопасности», не уточненных в законопроекте.
Как отмечает Михаил Корчемкин (Mikhail Korchemkin), гендиректор и основатель консалтинговой компании East European Gas Analysis, на данном этапе незаконченный участок строительства в Балтийском море, подпадающий под критерии санкций, составляет около 50 км, что можно закончить ранее, чем через две недели.
«Строительство может быть закончено до того, как санкции вступят в силу», – говорит эксперт, отметив, что в этом случае «Газпром» тем не менее столкнется с проблемой того, как заполнить «Северный поток-2» необходимым количеством газа. По словам Михаила Корчемкина, изначально предполагалось заполнить объемы в трубопроводе за счет сокращения транзита через Украину, как это было и в случае с «Северным поток 1». Однако, по мнению аналитика, в нынешней ситуации Россия, скорее всего, должна будет продлить договор о транзите с Киевом. Подчеркивает эксперт и то, что у Газпрома нет новых контрактов о продаже дополнительных объемов газа в Европу, а заложенные в оборонный бюджет США санкции в случае сокращения имеющегося транзита представляют санкционную угрозу для самой российской компании.
Если же санкции вступят в силу до окончания строительства, то оно может быть приостановлено, считают эксперты. Сейчас прокладкой труб для Газпрома занимается нидерландско-швейцарская компания AllSeas Group; всего компаний, способных провести укладку труб на морских глубинах, в мире не более пяти. По мнению Михаила Корчемкина AllSeas и другие компани могут отказаться от строительства из-за санкционных рисков, самому же Газпрому будет сложно осуществить прокладку труб: «У Газпрома есть одно судно, технически способное уложить трубы на данной глубине, но нет опыта такого строительства».
В Москве, однако, неоднократно заявляли, что санкции не остановят строительство «Северного потока-2» и «Турецкого потока». «Санкции могут иметь эффект, но, вероятней всего, смогут только отсрочить завершение проекта. Там не так много осталось закончить, – говорит бывший посол США в ЕС и основатель «Глобального энергетического центра» в рамках аналитического центра «Атлантический совет» Ричард Морнингстар (Richard Morningstar, Atlantic Council). – Газпром с большой вероятностью найдет способы его завершения. Санкции, несомненно, имели бы больший эффект, если бы они были приняты ранее».
Критики отмечают не только то, что Конресс должен был принять нынешний законопроект раньше, но и то, что возможность ввести санкции на «Северный поток-2» имелась у администрации и без нового законопроекта в рамках приятого в 2017 году «Закона о противодействии противникам Америки посредством санкций» (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA). «Конечно, было бы лучше, если бы законопроект был принят раньше, но лучше иметь хоть что-то сейчас, чтобы послать сильный сигнал о намерениях США», – считает старший научный сотрудник Германского фонда Маршалла Джонатан Кац (Jonathan Katz, GMF).
Вместе с тем он отмечает, что ключевыми, как и в случаях с рядом других санкций, остаются именно действия администрации США. «Более важный вопрос заключается в том, будет ли и как президент Соединенных Штатов применять эти санкции. И здесь встает вопрос и его отношениях с президентом России», – констатирует Кац.
По мнению некоторых экспертов, в то время как наложение санкций на «Северный поток-2» может не достигнуть своих целей, санкции наносят ущерб внешней политике США. Так, бывший координатор санкционной политики в администрации Барака Обамы и эксперт аналитического центра «Атлантический Совет» Дэниел Фрид (Daniel Fried) также считает, что нынешние санкции на «Северный поток-2» не окажутся эффективными, однако они осложняют и без того непростые отношения между США и Европой, в частности Германией.
Власти Германии неоднократно подчеркивали, что строительство «Северного потока-2» является внутренним делом Европы, так же как и определение европейской энергетической политики, и у США нет права на наложение санкций.
«Вместо того, чтобы вводить санкции, администрация должна пока отказаться от них, но подготовить еще более строгие меры на случай непредвиденных обстоятельств, которые будут реализованы, если Кремль снова использует экспорт газа в качестве политического рычага воздействия на Украину, Центральную Европу или страны Балтии», – пишет Дэниел Фрид в блоге «Атлантического Совета». Такой вариант, полагает эксперт, поможет снизить раздражение Конгресса США, сохранить американо-германские отношения и сдерживать Кремль от использования газовых ресурсов в политических целях. Новые санкции, как и те, что предусмотрены в нынешнем законопроекте, должны быть связаны с выполнением критерия о сохранении существующих газовых транзитов, считает эксперт.