На этой неделе нижняя и верхняя палаты Конгресса США одобрили поправки об ужесточении санкций против строительства российского трубопровода «Северный поток-2». Предыдущие санкции, вступившие в силу в декабре прошлого года, подвергли санкционному риску задействованные в строительстве компании-трубоукладчики. Главный подрядчик – швейцарская фирма Allseas Group – вышла из проекта, что приостановило строительство газопровода практически на его финальной стадии.
«Газпром» пытается закончить прокладку труб при помощи российского судна «Академик Черский», которое, однако, не может полноценно проводить работы без специальной баржи «Фортуна». Дания, которая осенью прошлого года в целом разрешила прокладку труб в своих территориальных водах, не давала зеленый свет на использование баржи «Фортуна», потому что последняя использует якорное позиционирование вместо динамического. Якорное позиционирование требует использования якоря в глубоких водах, что противопоказано в Балтийском море, так как якоря могут задеть неразорвавшиеся после Второй мировой войны боеприпасы на дне моря. Однако в начале июля власти Дании дали разрешение на использование якорного позиционирования в своих территориальных водах.
После этого США объявили об усилении санкций против участников проекта «Северный поток-2». Сначала Госдепартамент США объявил о снятии ограничений, которые ведомство ранее вводило для того, чтобы на трубопровод не распространялись санкции «Закона о противодействии противникам Америки посредством санкций» от 2017 года (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, или CAATSA). Положения этого законопроекта дают администрации полномочия наложить санкции на любые лица или компании, задействованные в проекте «Северный поток-2» или другом газопроводе «Газпрома» – «Турецкий поток».
Также, на этой неделе обе палаты Конгресса приняли приложение к новому оборонному бюджету США на 2021 год (National Defense Authorization Act, или NDAA), которое расширяет вступившие в декабре прошлого года американские санкции на «Северный поток-2». Расширенные санкции нацелены на любые компании, которые будут работать с российскими судами, пытающимися закончить строительство трубопровода. Для вступления в силу эта поправка в рамках NDAA должна быть подписана президентом США. NDAA является одним из немногих законопроектов, принимающих статус закона каждый год, так как от него зависит безопасность страны, поэтому он часто используется законодателями как инструмент для реализации инициатив, не имеющих прямого отношения к финансированию расходов на оборону.
США активно выступают против строительства «Северного потока-2», так как считают, что он повышает энергетическую зависимость Европы от России, а также ставит своей целью лишить Украину доходов от транзита российского газа в Европу. Однако вопрос о том, смогут ли активные действия США остановить «Северный поток-2», который завершен уже более чем на 90%, не поддается однозначному ответу.
«Газопровод “Северный поток-2” сейчас сталкивается со стороны США с самой большой проблемой с начала своего строительства, – считает эксперт Центра анализа европейской политики и Джеймстаунского фонда Маргарита Ассенова (Margarita Assenova, CEPA, Jamestown Foundation). – Я думаю, что расширенные санкции США смогут остановить проект и предотвратить ввод трубопровода в эксплуатацию».
Она поясняет, что снятие ограничений Госдепартаментом США по использованию положений закона CAATSA позволяет администрации президента Трампа наложить санкции на любые компании, участвующие в строительстве «Северного потока-2», включая со-финансирующие проект европейские компании, или компании, помогающие с поставками оборудования и обеспечением страхования. Потенциальные расширенные санкции в рамках NDAA, если они будут одобрены президентом, позволят санкционировать любые суда, участвующие в работах по прокладке труб, страховые компании, подрядчики, или агентства, которые должны будут сертифицировать трубопровод, прежде чем он сможет начать функционировать. Таким образом, даже если разрешение на использование баржи «Фортуна» для достройки трубопровода в Балтийском море сегодня имеется, санкции лишают российские судна какой-либо поддержки. «“Академик Черский” не может найти западного страховщика для проекта с марта, и теперь это будет невозможно», – отмечает Маргарита Ассенова.
«Таким образом, это может стать концом “Северного потока-2"», – заключает эксперт. – Но даже если это окажется не так, и каким-то чудесным образом он будет достроен, не найдется ни одного западного агентства, которое приняло бы на себя риск и сертифицировало проект для эксплуатации. И я даже еще не говорю о “Третьем энергетическом пакете”».
«Третий энергетический пакет» Европейского Союза, или Газовая директива, определяет, что поставщик газа не может одновременно являться и владельцем газопровода, а его оператор также должен предоставить доступ к газопроводу другим поставщикам газа. Это положение ЕС демонополизирует позиции «Газпрома».
Бывший координатор санкционной политики Госпедартамента США и эксперт Атлантического Совета Дэниел Фрид (Daniel Fried, Atlantic Council) отмечает, что госсекретарь Майк Помпео отменил действующие ограничения закона CAATSA, однако прописанные Конгрессом положения обязывают президента США проводить консультации с союзниками в отношении применения санкций. В свое время законодатели внесли данное положение, так как хотели избежать прямой конфронтации с Германией и европейскими компаниями, вовлеченными в строительство проекта. Президент США теоретически может проигнорировать это положение, тем более что за три года переговоров между США и Германией так и не был найден консенсус по вопросу «Северного потока-2», однако такой шаг повысит напряженность в и без того ослабленных трансатлантических отношениях. Ухудшение отношений между западными союзниками выгодно Кремлю, говорит Дэниел Фрид. «“CAATSA” не является простым инструментом для наложения санкций на “Северный поток-2”», – отмечает он.
Если санкции, согласно положениям закона CAATSA, могут быть введены без промедления, то закон об обороне США обычно подписывается в конце года. Возникает вопрос, сможет ли «Газпром» закончить строительство оставшихся километров трубопровода до этого времени? Дэниел Фрид отмечает, что в одной из ранних версий поправок к NDAA имелось положение о наличии обратной силы санкций, что означало бы, что санкции распространялись бы на действия задним числом. Однако, от этого положения было решено отказаться по юридическим соображениям.
Бывший координатор санкционной политики Госдепартамента считает, что в отношении «Северного потока-2» санкционная политика может быть не самой успешной: «Северный поток-2» стал символическим вопросом между Германией и Соединенными Штатами, что, на мой взгляд, упускает из виду тот факт, что проблема на самом деле заключается в российских энергетических рычагах в Европе в целом, и в отношении Украины, стран Балтии, Польши и других стран Центральной Европы, в частности». По мнению Дэниела Фрида, США и Европа должны сфокусироваться на смягчении потенциальных рисков использования энергии как рычага давления со стороны Кремля и продолжать диверсифицировать источники энергии и энергетическую инфраструктуру в Европе.
Похожей точки зрения придерживается и директор Каспийского политического центра Эфган Нифти (Efgan Nifti, Caspian Policy Center). Он считает, что новые санкции США, если будут применены, скорее всего смогут замедлить, но вряд ли остановят завершение строительства «Северного потока-2»: «Возможно, найдутся другие корабли и компании, которые будут участвовать в этом процессе. Я думаю, что на данный момент эти санкции препятствуют или, по крайней мере, задерживают процесс завершения строительства».
«В целом мы наблюдаем значительное снижение цен на углеводороды, что сказывается на интересе к инвестициям в нефтяные и газовые месторождения. И мы видели, как крупные компании сократили объем инвестиций примерно на 30%. Это дополнительная проблема для строительства газопровода», – добавляет Эфган Нифти.
Он также отмечает, что, если «Газпром» все-таки завершит строительство «Северного потока-2», ему придется конкурировать с увеличившимся предложением со стороны различных поставщиков газа, в том числе с поставками СПГ, причем в условиях более низких цен. Несмотря на то, что в Европе растет спрос на энергоносители, у нее имеются возможности для диверсификации своих энергетических поставок. Это является ключом к обеспечению энергетической безопасности Европы, считает эксперт.
Тем не менее, он не ожидает уменьшения давления на «Северный поток-2» со стороны США. «Независимо от того, какой будет следующая администрация в США, существует огромная двухпартийная поддержка для предпринимаемых действий. Поэтому, я думаю, что эта линия будет продолжаться», – отмечает Эфган Нифти.