Дееспособность российского руководства в условиях широкомасштабной войны в Украине во многом будет зависеть от стабильности отношений центра с регионами. Если Москва начнет терять политический и экономический контроль над регионами, ее способность продолжать войну будет ограничена гораздо больше, чем на это могут повлиять существующие или будущие западные санкции.
Профессор Ирина Бусыгина, научный сотрудник Центра российских и евразийских исследований Дэвиса при Гарвардском университете (Irina Busygina, Research Fellow, Davis Center for Russian and Eurasian Studies, Harvard University), представила в Институте Гарримана Колумбийского университета свой доклад о том, что из себя представляет «путинский авторитарный федерализм» и то, как на него влияет война в Украине.
В настоящий момент Россия демонстрирует значительную степень устойчивости в отношениях между центром и регионами. Выстроенные за последние 20 лет авторитарные отношения «путинского федерализма» служат интересам Москвы и, что не менее важно, региональных губернаторов. При этом, именно война создала стимулы как для реформирования модели «центрально-региональных» отношений со стороны «центра», так и оспаривания своих прав и возможностей регионами.
Однако, вместо этого, губернаторы в регионах активно реализуют «патриотическую повестку», поскольку в режиме персонализированного правления Путина местные руководители во многом полагаются на президента в части своего политического выживания.
Не обладая собственной легитимностью, губернаторы склонны следовать директивам Москвы, поддерживая таким образом стабильность существующего режима. Вероятно, самым важным является то, что в отсутствии конкурентных выборов у действующих губернаторов практически нет стимулов выступать за бóльшую автономию регионов и ставить интересы своих областей, краев и республик выше интересов центрального правительства в Москве, рассказала Бусыгина.
Исследователь объяснила, что для того, чтобы приблизиться к пониманию того, «как будет выглядеть Россия после Путина», а также «чего не хватает России, чтобы перейти к процессу демократизации в пост-путинский период», важно «увидеть какую важную роль играет путинский авторитарный федерализм во время войны» и, прежде всего понять, как он устроен.
Почему сегодняшняя система отношений между центром и регионами в России так важна для продолжения войны?
Бусыгина назвала «устойчивость центрально-региональной» модели в России, важным условием продолжения войны, поскольку она представляет взаимодействие двух сторон: «Москва -— определяет политику и направляет денежные потоки, а регионы кормят войну живой силой», поставляя мобилизованных, как для ВС РФ, так и для ЧВК (из числа мигрантов, должников-банкротов, заключенных, и других групп маргиналов), и производя вооружения и боеприпасы для фронта.
«Бессмысленно обсуждать ситуацию в столице без учета происходящего в регионах», — подчеркнула Бусыгина. Она также отметила, что вся реклама и агитация на тему «службы Отечеству», а также связанные с этим мероприятия проводятся обычно в регионах и направлены на различные социально-уязвимые группы на местах.
Эксперт напомнила, что несмотря на размеры страны, Россия неравномерно и неоднородно заселена.
Больше всего заселен Запад и Юг страны, а за Уралом и до Командорских островов (в Сибири и на Дальнем Востоке — меньше одной пятой части населения страны) люди проживают в основном только в крупных городах, так как тайга и вечная мерзлота делают тысячи квадратных километров малопригодными для прокладки дорог и проживания.
В России существует несколько «видов субъектов федерации», которые сильно отличаются друг от друга по величине, плотности населения, уровню жизни и даже состоянию системы управления. Это области, автономные округа, один край, 12 республик, населенных этническими меньшинствами, одна автономная область — Еврейская, при том, что столица, Москва, также является городом-субъектом федерации.
Правозащитники утверждают, что в национальных субъектах федерации, таких, как, например, в Чеченской республике многие законы по факту не действуют. Ученая объяснила, что и мобилизацию Москва выстроила по принципу: «чем регион дальше от столицы, депрессивнее и “тише” (отсутствует какое-либо протестное движение) тем больше живой силы он отправляет на украинский фронт.
В чем уникальность российского авторитарного федерализма?
Ирина Бусыгина много лет исследует российский федерализм. Ее новая книга называется «Недемократический федерализм и децентрализация в постсоветских государствах» (вышла в соавторстве с Михаилом Филипповым, издательство Routledge, 2023 год).
Эксперт пояснила, что «несмотря на расхожее упрощенное представление» о том, что Кремль установил «вертикаль власти» и полностью контролирует все регионы, возможно, за исключением «этнических республик», реальная картина — другая. По ее словам, этот «контроль» имеет другой характер, потому что «даже в авторитарных странах диктаторам приходится делегировать некоторые полномочия на места», что «абсолютно не отвечает интересам Кремля».
Исследования Бусыгиной показывают, что Москва контролирует только «стратегические направления»: выборы в регионах, реализацию так называемых «нацпроектов Путина», которые представляют собой гигантские финансовые потоки, перераспределяемые из центра, а теперь, с началом полномасштабного вторжения в Украину, и то, как региональные администрации реализуют так называемую «военную повестку».
«Эта изощренная система отношений между центром и регионами разработана и внедряется администрацией президента РФ», — сказала аналитик.
Бусыгина заявила, что путинская Россия — это пример того, как «институты созданные для демократии могут усиливать персоналистский режим».
«Федерализм в данном случае позволяет поддерживать стабильность и масштаб правящей коалиции, перераспределяя авторитарную власть по множеству уровней, когда от “ближнего круга вокруг диктатора” ветви власти ведут к региональным, этническим и местным элитам», — объяснила она.
При этом, фактором, «обеспечивающим управляемость системы является метод переложения ответственности и вины за любые проблемы с центрального руководства на региональное».
Особенно ярко, по словам ученой, этот фактор сработал во времена пандемии.
«COVID-19 поставил власть в положение абсолютной неопределенности. И тогда пришла идея переложить вину: на больницы, на плохое управление и пр., — напомнила она, — Региональные руководители были вынуждены выгораживать систему, заявляя, что если бы не центральная власть, то все могло бы быть хуже».
При этом, финансирование регионов, по словам эксперта, выстроено так, что «губернаторы являются заинтересованными сторонами нынешней системы, его неотъемлемой частью». Бусыгина сравнила руководителей регионов с «акционерами», людьми, получающими «долю» с территории, определенную в центре, и «торг — невозможен».
«Инструментами контроля являются: выборы, перераспределение финансов из Москвы и отсутствие представительства интересов региона на федеральном уровне. Когда Путин начал войну [в Украине], система отношений уже была выстроена», — добавила Бусыгина.
Какие коррективы внесла в систему война в Украине?
Ирина Бусыгина обратила внимание на то, что Кремль просто «решил использовать работающие механизмы, не обращая внимание на их неполное соответствие изменившейся ситуации».
«Москва снова переложила ответственность на регионы, как это было во время COVID-19, однако “послание” регионам оказалось другим, — подчеркнула исследователь, — Мол, “вы представляете Россию, которая якобы ведет справедливую войну, и ваши интересы совпадают с интересами центральной власти РФ”. А на самом деле, война — это ответственность только федерального правительства, и у регионов нет возможности влиять на повестку».
Таким образом, полагает аналитик, «война привнесла новые стимулы для децентрализации России: центральной власти стало сложнее перекладывать вину на регион, при том, что каждый руководитель по-прежнему несет ответственность за стабильность в нем».
«Диспропорция по количеству жертв сформировала некий рейтинг регионов, при том, что в тех, где мобилизация и рекрутирование наемников ослаблены, люди иногда почти ничего не знают о войне, а в регионах-донорах “живой силы” идут массовые похороны погибших», -— рассказала эксперт.
При этом, по данным Ирины Бусыгиной, «администрация президента РФ пытается применять новые методы, осуществляя нарочитую поддержку мобилизованным и их семьям, составляя рейтинг губернаторов по уровню “проявления патриотизма”».
Может ли «путинский федерализм» быть реформирован?
Исследователь настроена пессимистически в вопросах возможности реформирования системы. Ирина Бусыгина отметила, что даже в шатких условиях войны «все губернаторы продолжили поддерживать “статус кво” с центральной властью», хотя и есть некоторые, которые не усиливают патриотическую и провоенную риторику в доверенных им областях и республиках.
В результате, исследователь пришла к уверенности, что эта система должна быть сломлена в пост-путинский период, а «любой лидер, который захочет получить поддержку народа в будущем, будет вынужден завоевать доверие прежде всего в регионах».
Основными тенденциями в ближайшем будущем эксперт считает «тяготение регионов к отношениям со странами на Востоке» (прежде всего, трансграничная торговля и развитие кооперации с Китаем и Казахстаном), «еще большее расслоение регионов по уровню жизни их жителей, когда финансирования для большинства дотационных областей и республик начнет не хватать, а руководство регионов-доноров может начать сопротивляться перераспределению финансовых потоков».
Однако, по мнению эксперта, о «значительной эрозии системы» и попытках «губернаторов добиваться большей легитимности» в отношениях с центром, пока говорить рано.