США тратят на оборону более 800 миллиардов долларов в год, что составляет до 15% федерального бюджета, или примерно 3.3% валового внутреннего продукта (ВВП). Это примерно половина от уровня, который наблюдался во времена холодной войны.
Самым большим потребителем среди служб министерства обороны являются военно-воздушные силы: 249.7 миллиарда; почти не отстаёт военно-морской флот (244.7). Учитывая сегодняшние вызовы национальной безопасности – Россию, Китай, кибербезопасность, терроризм – достаточно ли этого, более чем достаточно или все ещё не совсем достаточно? Могли бы США обеспечить большую безопасность, более эффективно расходуя бюджет и какими тогда должны быть приоритеты Пентагона?
На эти вопросы пытается ответить автор доклада Майкл О'Хэнлон (Michael O’Hanlon), директор по исследованиям внешней политики, директор Центра безопасности, стратегии и технологий Строуба Тэлботта института Брукингса (Director of Research – Foreign Policy, Director of Strobe Talbott Center for Security of The Brookings Institution).
Доклад эксперта получил весьма полемическое название: «Как быть «дешевым ястребом» в 2020-е годы» (How to be a «Cheap Hawk» in the 2020s).
«Базовый оборонный бюджет на 2024 год увеличится примерно на 3% по сравнению с 2023 годом, – пересказывает автор доклада результаты июльских дебатов о новом бюджете в Конгресcе. – Это может оказаться немного меньше уровня инфляции. Реальный рост примерно на 1% представляет собой своего рода компромисс. Это меньше того, за что выступали независимые эксперты, призывая к устойчивому повышению на 3-5% в год сверх уровня инфляции. Это привело бы к незначительному снижению расходов на оборону в процентах от ВВП со временем. Но это дает Пентагону некоторое пространство для новых инициатив... Более того, это сигнализирует миру о том, что Америка не отступает и не уклоняется от своего чувства глобального долга».
Автор напоминает, что «нынешний военный бюджет США останется примерно на 10% ниже пиковых уровней во время правления Джорджа Буша и начала президентства Барака Обамы (2007 – 2010), но по-прежнему примерно в три раза превышает предполагаемые расходы Китая и многократно – расходы России».
Поэтому Майкл О'Хэнлон предлагает ряд мер для сокращения военного бюджета «без ущерба для безопасности страны». При этом часть мер, как указывает автор, и так обсуждается министреством обороны и Белым домом.
Где сократить?
Первым пунктов в списке предложений идет снятие с вооружения 8 боевых кораблей (в том числе десантных) и примерно трёхсот самолетов – среди них, например, 32 истребителей Lockheed Martin F-22 Raptor, самых мощных в мире; 57 истребителей McDonnell Douglas F-15 Eagle; 42 штурмовиков Fairchild Republic A-10 Thunderbolt II; 2-x систем радиолокационного обнаружения E-3 AWACS и так далее.
Экономия от такой меры «может быть справедливо оценена в диапазоне от 3 до 5 миллиардов долларов в год», считает автор доклада. Впрочем, он добавляет, что «предлагаемый вывод из эксплуатации истребителей F-22 вызывает сомнения, учитывая их потенциальную полезность в противостоянии с Китаем, однако эти самолеты оказываются сложными в обслуживании».
Далее Майкл О'Хэнлон предлагает «переосмыслить военно-морское присутствие и ограничить численность флота». «Постоянное присутствие на море, как правило, не должно быть самоцелью», – считает эксперт. По его мнению, 292 корабля (включая 11 авианосцев и 14 подводных лодок с баллистическими ракетами) – по состоянию на 2022 год – это слишком много, особенно с учетом того, что к 2045 году планируется увеличить группировку до боевых 390 кораблей.
Зато Майкл О'Хэнлон поддерживает идею развернуть к 2045 году 27 крупных беспилотных надводных кораблей и 18 беспилотных подводных судов.
Третий пункт потенциальной экономии – «оптимизация программы создания гиперзвуковых ракет». Майкл О'Хэнлон считает, что ракеты морского, воздушного и наземного базирования должны быть созданы на общей платформе с экономией в 1 миллиард долларов.
Упомянув в качестве четвертого пункта оптимицацию логистики, Майкл О'Хэнлон переходит в пятом пункте своей программы экономии к предложению отменить строительство «завода по производству плутония в Саванна-Ривер». По мнению эксперта, расширения существующих мощностей в Лос Аламосе вполне достаточно, а отказ от нового завода даст еще миллиард долларов экономии.
Затем автор переходит к экономии на средствах доставки – особенно дальнего радиуса действия (Long Range Stand Off Weapon, LRSO). О'Хэнлон признает: «Трудно представить себе сокращение численности американских стратегических сил сдерживания в то время, когда Россия не заинтересована в контроле над вооружениями или дальнейших сокращениях ядерных вооружений и когда Китай увеличивает численность и потенциал своих собственных вооруженных сил». Тем не менее, он считает допустимым сэкономить на разработке новой ракеты LRSO и на замене устаревающих МБР «Minuteman» новым стратегическим средством.
«Отсрочка замены «Minuteman», возможно, заслуживает дополнительного изучения и серьезного рассмотрения, если затягивание поясов оборонного бюджета зайдет так далеко, как некоторые предполагают в ближайшие годы», – считает автор. Краткосрочная ежегодная экономия от отмены программы LRSO составит по его расчётам 2.5 миллиарда долларов.
Седьмая позиция экономии фактически перекладывает часть военного бюджета на другие сферы: Майкл О'Хэнлон предлагает заменить некоторые военные должности гражданскими, что может дать до 2 миллиардов в год.
Аргументы эксперта достаточно просты: «Любой, кто провел много времени в Пентагоне или на военной базе могжет быть поражен количеством персонала в форме, выполняющего задачи, которые, по-видимому, не связаны с боевыми действиями или военной спецификой. Многие обслуживают оборудование или инфраструктуру, управляют офисами, персоналом и выполняют другую работу, которая, по крайней мере, в мирное время, похоже, не требует, чтобы они были военными».
О'Хэнлон ссылается на оценки других эеспертов, согласно которым «до 300 тысяч из 1.3 миллиона военнослужащих, находящихся на действительной службе в вооруженных силах США, выполняют работу, которая не является военной по своей природе». 80 тысяч из этого числа эксперт предлагает заменить на 64 тысячи гражданских служащих.
В восьмом пункте Майкл О'Хэнлон вновь возвращается к авиации, предлагая «отложить» дальнейшие работы по развитию систем вертикального взлета и посадки – таких как, например, знаменитый Bell Boeing V-22 Osprey – не имеющий аналогов в других армиях мира самолет с поворотными пропеллерами, превращающими его в вертолёт.
О'Хэнлон полагает, что такие летательные аппараты «могут иметь лишь второстепенное значение», а «авиация большей дальности и ракетные войска, военно-морские системы, такие как подводные лодки, с гораздо большей вероятностью будут определять исход ключевых битв». Отказавшись от уникальных аппаратов, по мнению О'Хэнлона, ВВС США могли бы экономить «ежегодно 2.5 миллиарда долларов».
Наконец, в девятом и последнем пунке эксперт института Брукингса предлагает воздержаться от увеличения расходов на разведку. Такие расходы являются закрытой частью военного бюджета, но О'Хэнлон предполагает, что в 2024 году они превысят 100 миллиардов долларов, увеличившись на 8% по сравнению с предыдущим финансовым годом, что контрастирует с военным бюджетом в целом, который остается практически стабильным в реальном выражении.
«По сравнению с 2015 годом, когда война с терроризмом, какой бы она ни была, подходила к концу, а новая эра соперничества великих держав только разгоралась, бюджет разведывательного сообщества на 2024 год увеличится почти на 20% в реальном долларовом выражении».
Майкл О'Хэнлон укоряет разведчиков за преоценку военной мощи России и недооценку вооруженных сил Украины в 2021 – 2022 годах и неверные прогнозы накануне ухода из Афганистана: «Даже при такой щедрости финансирования [разведсообщество] ошибочно предсказало, что война на Украине быстро закончится, и переоценило способность афганского правительства долго выживать после ухода США и НАТО в 2021 году... Деньги не устранят такие ошибки, и мы должны избегать любого соблазна думать, что это возможно. Надежное финансирование разведки имеет смысл, но аргументы в пользу роста, превышающего тенденцию министерства обороны в целом – неубедительны», – делает вывод эксперт и предлагает экономить на разведчиках суммарно 2 миллиарда долларов в год.
Где изменить?
Все девять пунктов О'Хэнлона дадут экономию, по его мнению, «от 10 до 12 миллиардов долларов ежегодно». Он предлагает ограничить рост оборонного бюджета одним процентом в год, но при этом... укрепить вооруженные силы путём реструктуризации задач. Например, уделять больше внимания Тайваню, противостоя Китаю, и более активно пополнять резервные запасы боеприпасов.
Последняя рекомендация вытекает из опыта украинской войны: «Сейчас производится 24 тысячи артиллерийских снарядов ежемесячно, по сравнению с 10 тысячами до вторжения России в Украину; и мы намерены утроить нынешний показатель к концу 2024 года. Планируется, что в ближайшее время производство Javelin удвоится и составит 4 тысячи единиц в год». (Как известно, производство FGM-148 Javelin перед нападением России на Украину было почти преостановлено производителями - Raytheon и Lockheed Martin – в преддверии разработки новой модели противотанковой ракеты.)
Третьим важным пунктом реструктуризации О'Хэнлон считает наращивание военного присутствия США в Европе: «Для НАТО было бы разумно укрепить свой восточный фланг в ближайшие месяцы и годы».
Принятые скромные меры («вооруженные силы США увеличили свое общее присутствие в Европе примерно на 20 тысяч, или на 25%, с начала 2022 года в основном в Германии, Польше») – эксперт считает недостаточными.
Однако и в этом разделе доклада заметна двойственность ориентиров: «Если конфликт на Украине завершится более счастливым исходом.., некоторые из этих планов могут быть пересмотрены и свернуты, но на данный момент НАТО следует думать о надежной передовой обороны своего востока. Хорошей новостью является то, что эти изменения не влекут за собой огромных дополнительных расходов и, следовательно, не должны фундаментально нарушить желание сосредоточить большую часть своей будущей модернизации на Тихом океане».
Двухпартийный балланс
Лидер демократического большинства в Сенате Чак Шумер (Chuck Schumer) в дни июльских дебатов об оборонном бюджете обозначил 3 задачи: «Мы должны обеспечить безопасность нашей страны, поддержать наших друзей в Украине, обойти Китай и повысить зарплату нашим военнослужащим, которую они по праву заслуживают».
Лидер республиканского меньшинства Митч Макконнелл (Mitch McConnell) высказывался похожим образом, но с иными акцентами: США «могли бы улучшить нашу способность проецировать мощь в Азиатско-Тихоокеанский регион... Помните, угрозы санкций и строгие дипломатические предупреждения не удержали Владимира Путина на Украине. Одни только слова не сдержат китайскую агрессию в Азии... Администрация может продолжать говорить мягко, но Конгресс должен обеспечить, чтобы Америка держала в руках большую дубинку».
Доклад Майкла О'Хэнлона иллюстрирует продолжающиеся дискуссии в американском обществе на тему соотношения внутренних и внешних политических интересов страны и соответствинно объёма и стоимости глобальных задач вооруженных сил.
Автор хорошо понимает ущербность каждого из подходов, взятого в отдлельности. Поэтому призывая к ограничению годового роста оборонного бюджета одним процентом (в сопоставимых ценах), он постоянно оговаривается: «Те, кто во внешней политике придерживается подхода "Возвращайся домой, Америка", не хочет признать три наиболее важных факта с 1900 года: о начале Первой и Второй мировых войн и о том, что третья мировая война всё же не разразилась. Первые две войны начались в момент, когда США не были вовлечены в вопросы безопасности своих ключевых партнеров в Евразии и когда они не были достаточно подготовлены в военном отношении. Третья война на сегодняшний день не началась, несмотря на угрозы, в годы, когда сильные вооруженные силы США с постоянной дислокацией подразделений в Северо-Восточной Азии и Европе находились на страже... Надежные американские гарантии безопасности в рамках системы альянсов, на долю которых приходится значительная часть мирового ВВП и военной мощи, вероятно, также сыграли важную роль».
«Было бы неразумно экспериментировать и смотреть, смогут ли остальные факторы поддержать мир сами по себе», – отмечает Майкл О'Хэнлон.
Эксперт сам уравновешивает свои предложения по сокращению: «Численность действующей армии США – 1.3 миллиона человек, что намного меньше, чем сохранявшиеся в последние годы холодной войны 2.2 миллиона и, для справки, меньше, чем нынешняя армия Китая, численность которой превышает 2 миллиона».
О'Хэнлон приводит и еще один любопытный довод: «Целью США является сдерживание, а не победа в [долгой войне], которая, несомненно, была бы разрушительной. Таким образом, значительное бюджетное и техническое преимущество – весьма желательно», как аргумент для потенциальных агрессоров : «даже не пробуйте начинать».