Институт «Наблюдение за доходами» не верит в «проклятие ресурсов»
НЬЮ-ЙОРК —
Менее 20% стран, обладающих крупнейшими запасами нефти, газа и минералов, продемонстрировали удовлетворительные показатели в вопросах управления их природными ресурсами. Остальным еще предстоит внедрить прозрачность и подотчетность в нефтегазовом и горнодобывающем секторах. К такому выводу пришли исследователи базирующегося в Нью-Йорке Института «Наблюдение за доходами» (Revenue Watch Institute). В среду Институт опубликовал «индекс управления природными ресурсами», в который вошли 58 стран, в совокупности производящих 85 процентов мировой добычи углеводородов, 90 процентов добычи алмазов и 80 процентов добычи меди.
Согласно индексу, лишь 11 из 58-и стран получили общую удовлетворительную оценку. Наивысшие баллы получили Норвегия (98 из 100), Соединенные Штаты (92 из 100), Великобритания, Австралия, Бразилия, Мексика, Канада, Чили, Колумбия, Тринидад и Тобаго, Перу.
Россия заняла 22-е место (56 баллов из ста возможных), опередив Китай (36-е место) и Саудовскую Аравию (48-е место), но уступив Индии (12-е место), Казахстану, Венесуэле и Южной Африке (19, 20 и 21-е места соответственно).
По мнению авторов доклада, в 47-и странах из 58-и, вошедших в индекс, непрозрачность, коррупция и слабая юридически-процессуальная база не позволяют гражданам в полной мере пользоваться природными богатствами, рынок которых оценивается в триллионы долларов. Как отмечается в докладе, «засекречивание информации в нефтегазовом и горнодобывающем секторах представляет собой заговор против экономического развития», а бóльшая степень открытости и подотчетности в сфере управления природными ресурсами со стороны правительств этих стран могли бы изменить жизнь более чем миллиарда жителей планеты.
Наихудшие оценки получили Бирма и Туркменистан (4 и 5 баллов из ста возможных соответственно), занявшие два последних места в индексе.
Эксперты Института в своих оценках использовали четыре основных критерия: институциональные и правовые условия (до какой степени законы, правила и институциональные условия способствуют прозрачности, подотчетности и открытой/честной конкуренции); практика отчетности (обнародование информации правительством); защитные меры и контроль качества (наличие и качество проверок и механизмов надзора, которые стимулируют честность и бдительность в отношении конфликтов интересов); наличие способствующих условий (более широкий контекст управления, основанный на более чем 30 внешних измерениях отчетности, эффективности правительства, равенства перед законом, коррупции и демократии). Большинство стран с самыми низкими показателями почти полностью зависят от прибыли, получаемой в результате эксплуатации природных ресурсов, что является их основным источником дохода. При этом наихудшие показатели продемонстрировали Ближний Восток и Северная Африка – наиболее ресурсозависимый регион.
«Исследование Индекса делает очевидным дефицит управления в вопросах прозрачности и подотчетности стран в том, что касается их природных ресурсов», – заявил Даниэль Кауфманн, президент Института «Наблюдение за доходами».
В то же время, он называет «устаревшим» понятие детерминированного «проклятия ресурсов» (так называют ситуации, при которых страны, богатые природными ресурсами, оказываются не в состоянии использовать это богатство для развития своей экономики и, вопреки интуиции, имеют более низкий экономический рост, нежели страны, располагающие меньшими природными ресурсами).
Кауфманн указывает на некоторые страны, сумевшие доказать, что приподнять завесу секретности и соответствовать более высоким стандартам прозрачности и подотчетности вполне возможно. Так, среди 11-и стран, получивших общую удовлетворительную оценку, половину составляют развивающиеся страны Латинской Америки.
«Индекс управления природными ресурсами» также устанавливает рейтинг 45-и государственных нефтяных и горнодобывающих компаний и 23-х государственных инвестиционных фондов природных ресурсов по уровню их прозрачности и подотчетности. Ключевые игроки отрасли, компании Statoil, Pemex и Petrobras, занимают высокие позиции, в то время как национальные нефтяные компании Туркменистана и Бирмы находятся в конце списка. В докладе отмечается, что контролируемые государством компании «Газпром» и «Роснефть» регулярно публикуют свою отчетность, которая соответствует национальным требованиям. Однако, говорится в докладе, лидеры российской оппозиции указывают на коррупцию и отсутствие прозрачности в этих госкомпаниях. Так, недавно они обратили внимание на то, что переговоры «Роснефти» с Китаем проходили в обстановке секретности.
Государственные инвестиционные фонды Кувейта, Ливии и Катара, совокупные активы которых, согласно оценкам, составляют 476 миллиардов долларов, замыкают последнюю пятерку.
Россия и страны СНГ
Россия является одним из крупнейших в мире производителей нефти и природного газа. В нефтедобывающем секторе работает лишь 3% населения страны, но при этом, по данным на 2010 год, вклад этой отрасли в государственный бюджет составил 28%. В целом, по данным Института «Наблюдение за доходами», нефтегазовая и горнодобывающая промышленность составили в 2011 году 22% валового внутреннего продукта и 64% экспорта России.
По показателям институциональных и правовых условий Россия получила 57 баллов. Россия, наряду с Азербайджаном и Казахстаном, создала Государственый фонд природных ресурсов, но управление им не достаточно строго регламентировано законодательством: так, в период финансового кризиса исполнительная власть располагала дискреционными полномочиями изымать средства из этого фонда. В то время как Азербайджан и Казахстан примкнули к Инициативе прозрачности добывающих отраслей (ИПДО), Россия этого не сделала.
По практике отчетности Россия, как и Казахстан, и Азербайджан, заработала «частично удовлетворительные баллы» (60, 58 и 54 соответственно). При этом Туркменистан получил «неудовлетворительную» оценку – 4 балла. Все упомянутые страны, за исключением Туркменистана, публикуют сводную информацию об объемах производства и доходах добывающей промышленности, однако, по мнению составителей индекса, она недостаточно детализирована. Россия также публикует недостаточную информацию о процессе лицензирования.
По категории защитных мер и контроля качества Россия получила 62 балла, однако, как отмечают исследователи из Института «Наблюдение за доходами», обеспечение законодательного надзора в России, равно как и в Азербайджане и Туркменистане, особенно слабо из-за высокого уровня коррупции. Россия и Казахстан не раскрывают данные аудитов своих фондов природных ресурсов.
Во всех упомянытых странах, за исключением Туркменистана, должностные лица должны раскрывать данные о финансовых интересах в проектах добывающей промышленности, хотя это требование часто игнорируется на практике. В Азербайджане, например, правительство не запрещает чиновникам инвестировать в секторы, которые они регулируют.
По наличию способствующих условий показатели России (39 баллов), Азербайджана, Казахстана и Туркменистана были особенно низкими (оценка Туркменистана – 3 балла – оказалась самой низкой в Евразии и Южной Азии), что указывает на необходимость более широких реформ для улучшения управления природными ресурсами. Борьба с коррупцией и равенство перед законом являются проблемами во всем регионе, считают составители индекса.
Рекомендации
Институт «Наблюдение за доходами» предложил рекомендации как для стран с относительно высокими рейтинговыми позициями, так и для стран, находящихся в конце списка. Рекомендации странам СНГ, в частности, включают принятие законов о свободе информации. «Граждане Казахстана, России и Туркменистана не располагают правовыми средствами для требования информации об индустрии, что является предварительным условием для эффективного государственного надзора», – говорится в докладе Института.
Институт рекомендует также обнародовать контракты с компаниями, работающими в нефтегазовой и горнодобывающей промышленности, отметив, что только Азербайджан недавно опубликовал данные о контрактах в этих отраслях. «Публикация контрактов помогает гражданам оценить, какие преимущества получает их страна в обмен на доступ к природным ресурсам, находящимся в общественной собственности, и отслеживать, насколько компании и правительство выполняют свои договорные обязательства», – указывают авторы доклада.
Эксперты Института рекомендуют России и Туркменистану присоединиться к Инициативе прозрачности добывающих отраслей, а Азербайджану и Казахстану – выйти за рамки минимальных стандартов ИПДО и публиковать данные с разбивкой по компаниям и видам продукта, а также информацию о государственных компаниях, что позволит улучшить прозрачность.
Еще одна рекомендация – раскрыть информацию от государственных учреждений и госкомпаний с разбивкой по объемам производства и ценностной значимости. В настоящее время эти данные в странах региона не раскрываются, а в России информация о минеральных ресурсах считается государственным секретом. Государственные компании в Азербайджане и Туркменистане не публикуют комплексные отчеты.
Эксперты Института советуют также защитить фонды природных ресурсов от дискреционного доступа. Россия, Азербайджан и Казахстан публикуют данные по активам своих фондов, но в этих странах отсутствуют механизмы контроля исполнительной власти в плане использования этих сбережений. «Без законодательного надзора, обязательных правил вывода средств и контроля конфликтов интересов эти фонды могут открыть возможности для коррупции», – предупреждают авторы исследования.
В целом, подчеркивают эксперты Института, борьба с коррупцией, усиление равенства перед законом и укрепление демократических институтов являются необходимыми условиями для изменения ситуации. «Раскрытия информации добывающим сектором без улучшений в этих областях не будет достаточно для обеспечения общественной подотчетности», – указывают они.
В беседе с корреспондентом Русской службы «Голоса Америки» старший научный сотрудник Института Хуан Карлос Квироз сказал, что считает эти рекомендации «полезными» для России, хотя ему и известны проблемы с верховенством закона, отсутствием механизмов отчетности правительственных чиновников и общей слабостью демократических институтов. «Я не могу предсказать успех той или иной страны в воплощении в жизнь наших рекомендаций, – продолжил эксперт, – но мы твердо убеждены в том, что «проклятие ресурсов» – это не какой-то злой рок, а результат принятия серии решений и осознанного выбора. Мы предлагаем набор инструментов для оценки ситуации и определенные стандарты, доказавшие свою эффективность.
Открытый доступ к информации, честная конкуренция в сфере добычи природных ископаемых и верховенство закона способны улучшить ситуацию. Мы также считаем, что публикация данных об объемах добычи природных ископаемых, о том, сколько денег правительство получает от добычи нефти и газа и как эти деньги распределяются, способна изменить направление развития страны в лучшую сторону».
Союзники США получили «неуд»
Авторы доклада отмечают, что некоторые ключевые союзники США вошли в число стран с низкими показателями. Так, Саудовская Аравия занимает 48-е место из 58 с неудовлетворительными показателями по всем четырем компонентам. Афганистан, который получил миллиарды финансовой помощи от США, и обладает запасами минералов примерно на 3 триллиона долларов, также продемонстрировал низкие показатели, заняв 49-е место.
Американские компании активно инвестируют в нефтяные секторы стран с плохими показателями, как, например, Ангола (41-е место). Результаты исследования также показали, что высокий уровень благосостояния не является гарантией достижения открытости и подотчетности в сфере природных ресурсов, что наглядно продемонстрировал Катар, занявший 54-е место из 58-и.
«Усовершенствование необходимо всем странам, включая богатые, – заявил Даниэль Кауфманн. – Такие страны, как Канада, США и Австралия, также должны гарантировать, что их транснациональные компании не поддерживают непрозрачность, которая была выявлена во многих странах, где они осуществляют свою деятельность».
По мнению экспертов Института «Наблюдение за доходами», усовершенствованное управление природными ресурсами могло бы существенно изменить ход экономического развития во многих странах. Так, в 2011 году в Нигерии доходы от нефти на 60 процентов превысили общий объем помощи африканским странам к югу от Сахары. В Ливии резервы Центрального банка в размере 65 миллиардов долларов стремительно расходуются на покрытие дефицитного бюджета правительства. В Экваториальной Гвинее средний доход на душу населения выше, чем в Великобритании; тем не менее, три четверти населения этой страны живут за чертой бедности.
«Анализ Индекса показывает не только текущее положение, но и пути дальнейшего развития для стран, компаний и глобальных инициатив, и это важно, поскольку усовершенствованное управление в сфере природных ресурсов является, возможно, самой сложной задачей в плане развития в этом десятилетии», – резюмируют авторы доклада.
Согласно индексу, лишь 11 из 58-и стран получили общую удовлетворительную оценку. Наивысшие баллы получили Норвегия (98 из 100), Соединенные Штаты (92 из 100), Великобритания, Австралия, Бразилия, Мексика, Канада, Чили, Колумбия, Тринидад и Тобаго, Перу.
Россия заняла 22-е место (56 баллов из ста возможных), опередив Китай (36-е место) и Саудовскую Аравию (48-е место), но уступив Индии (12-е место), Казахстану, Венесуэле и Южной Африке (19, 20 и 21-е места соответственно).
По мнению авторов доклада, в 47-и странах из 58-и, вошедших в индекс, непрозрачность, коррупция и слабая юридически-процессуальная база не позволяют гражданам в полной мере пользоваться природными богатствами, рынок которых оценивается в триллионы долларов. Как отмечается в докладе, «засекречивание информации в нефтегазовом и горнодобывающем секторах представляет собой заговор против экономического развития», а бóльшая степень открытости и подотчетности в сфере управления природными ресурсами со стороны правительств этих стран могли бы изменить жизнь более чем миллиарда жителей планеты.
Наихудшие оценки получили Бирма и Туркменистан (4 и 5 баллов из ста возможных соответственно), занявшие два последних места в индексе.
Эксперты Института в своих оценках использовали четыре основных критерия: институциональные и правовые условия (до какой степени законы, правила и институциональные условия способствуют прозрачности, подотчетности и открытой/честной конкуренции); практика отчетности (обнародование информации правительством); защитные меры и контроль качества (наличие и качество проверок и механизмов надзора, которые стимулируют честность и бдительность в отношении конфликтов интересов); наличие способствующих условий (более широкий контекст управления, основанный на более чем 30 внешних измерениях отчетности, эффективности правительства, равенства перед законом, коррупции и демократии). Большинство стран с самыми низкими показателями почти полностью зависят от прибыли, получаемой в результате эксплуатации природных ресурсов, что является их основным источником дохода. При этом наихудшие показатели продемонстрировали Ближний Восток и Северная Африка – наиболее ресурсозависимый регион.
«Исследование Индекса делает очевидным дефицит управления в вопросах прозрачности и подотчетности стран в том, что касается их природных ресурсов», – заявил Даниэль Кауфманн, президент Института «Наблюдение за доходами».
В то же время, он называет «устаревшим» понятие детерминированного «проклятия ресурсов» (так называют ситуации, при которых страны, богатые природными ресурсами, оказываются не в состоянии использовать это богатство для развития своей экономики и, вопреки интуиции, имеют более низкий экономический рост, нежели страны, располагающие меньшими природными ресурсами).
Кауфманн указывает на некоторые страны, сумевшие доказать, что приподнять завесу секретности и соответствовать более высоким стандартам прозрачности и подотчетности вполне возможно. Так, среди 11-и стран, получивших общую удовлетворительную оценку, половину составляют развивающиеся страны Латинской Америки.
«Индекс управления природными ресурсами» также устанавливает рейтинг 45-и государственных нефтяных и горнодобывающих компаний и 23-х государственных инвестиционных фондов природных ресурсов по уровню их прозрачности и подотчетности. Ключевые игроки отрасли, компании Statoil, Pemex и Petrobras, занимают высокие позиции, в то время как национальные нефтяные компании Туркменистана и Бирмы находятся в конце списка. В докладе отмечается, что контролируемые государством компании «Газпром» и «Роснефть» регулярно публикуют свою отчетность, которая соответствует национальным требованиям. Однако, говорится в докладе, лидеры российской оппозиции указывают на коррупцию и отсутствие прозрачности в этих госкомпаниях. Так, недавно они обратили внимание на то, что переговоры «Роснефти» с Китаем проходили в обстановке секретности.
Государственные инвестиционные фонды Кувейта, Ливии и Катара, совокупные активы которых, согласно оценкам, составляют 476 миллиардов долларов, замыкают последнюю пятерку.
Россия и страны СНГ
Россия является одним из крупнейших в мире производителей нефти и природного газа. В нефтедобывающем секторе работает лишь 3% населения страны, но при этом, по данным на 2010 год, вклад этой отрасли в государственный бюджет составил 28%. В целом, по данным Института «Наблюдение за доходами», нефтегазовая и горнодобывающая промышленность составили в 2011 году 22% валового внутреннего продукта и 64% экспорта России.
По показателям институциональных и правовых условий Россия получила 57 баллов. Россия, наряду с Азербайджаном и Казахстаном, создала Государственый фонд природных ресурсов, но управление им не достаточно строго регламентировано законодательством: так, в период финансового кризиса исполнительная власть располагала дискреционными полномочиями изымать средства из этого фонда. В то время как Азербайджан и Казахстан примкнули к Инициативе прозрачности добывающих отраслей (ИПДО), Россия этого не сделала.
По практике отчетности Россия, как и Казахстан, и Азербайджан, заработала «частично удовлетворительные баллы» (60, 58 и 54 соответственно). При этом Туркменистан получил «неудовлетворительную» оценку – 4 балла. Все упомянутые страны, за исключением Туркменистана, публикуют сводную информацию об объемах производства и доходах добывающей промышленности, однако, по мнению составителей индекса, она недостаточно детализирована. Россия также публикует недостаточную информацию о процессе лицензирования.
По категории защитных мер и контроля качества Россия получила 62 балла, однако, как отмечают исследователи из Института «Наблюдение за доходами», обеспечение законодательного надзора в России, равно как и в Азербайджане и Туркменистане, особенно слабо из-за высокого уровня коррупции. Россия и Казахстан не раскрывают данные аудитов своих фондов природных ресурсов.
Во всех упомянытых странах, за исключением Туркменистана, должностные лица должны раскрывать данные о финансовых интересах в проектах добывающей промышленности, хотя это требование часто игнорируется на практике. В Азербайджане, например, правительство не запрещает чиновникам инвестировать в секторы, которые они регулируют.
По наличию способствующих условий показатели России (39 баллов), Азербайджана, Казахстана и Туркменистана были особенно низкими (оценка Туркменистана – 3 балла – оказалась самой низкой в Евразии и Южной Азии), что указывает на необходимость более широких реформ для улучшения управления природными ресурсами. Борьба с коррупцией и равенство перед законом являются проблемами во всем регионе, считают составители индекса.
Рекомендации
Институт «Наблюдение за доходами» предложил рекомендации как для стран с относительно высокими рейтинговыми позициями, так и для стран, находящихся в конце списка. Рекомендации странам СНГ, в частности, включают принятие законов о свободе информации. «Граждане Казахстана, России и Туркменистана не располагают правовыми средствами для требования информации об индустрии, что является предварительным условием для эффективного государственного надзора», – говорится в докладе Института.
Институт рекомендует также обнародовать контракты с компаниями, работающими в нефтегазовой и горнодобывающей промышленности, отметив, что только Азербайджан недавно опубликовал данные о контрактах в этих отраслях. «Публикация контрактов помогает гражданам оценить, какие преимущества получает их страна в обмен на доступ к природным ресурсам, находящимся в общественной собственности, и отслеживать, насколько компании и правительство выполняют свои договорные обязательства», – указывают авторы доклада.
Эксперты Института рекомендуют России и Туркменистану присоединиться к Инициативе прозрачности добывающих отраслей, а Азербайджану и Казахстану – выйти за рамки минимальных стандартов ИПДО и публиковать данные с разбивкой по компаниям и видам продукта, а также информацию о государственных компаниях, что позволит улучшить прозрачность.
Еще одна рекомендация – раскрыть информацию от государственных учреждений и госкомпаний с разбивкой по объемам производства и ценностной значимости. В настоящее время эти данные в странах региона не раскрываются, а в России информация о минеральных ресурсах считается государственным секретом. Государственные компании в Азербайджане и Туркменистане не публикуют комплексные отчеты.
Эксперты Института советуют также защитить фонды природных ресурсов от дискреционного доступа. Россия, Азербайджан и Казахстан публикуют данные по активам своих фондов, но в этих странах отсутствуют механизмы контроля исполнительной власти в плане использования этих сбережений. «Без законодательного надзора, обязательных правил вывода средств и контроля конфликтов интересов эти фонды могут открыть возможности для коррупции», – предупреждают авторы исследования.
В целом, подчеркивают эксперты Института, борьба с коррупцией, усиление равенства перед законом и укрепление демократических институтов являются необходимыми условиями для изменения ситуации. «Раскрытия информации добывающим сектором без улучшений в этих областях не будет достаточно для обеспечения общественной подотчетности», – указывают они.
В беседе с корреспондентом Русской службы «Голоса Америки» старший научный сотрудник Института Хуан Карлос Квироз сказал, что считает эти рекомендации «полезными» для России, хотя ему и известны проблемы с верховенством закона, отсутствием механизмов отчетности правительственных чиновников и общей слабостью демократических институтов. «Я не могу предсказать успех той или иной страны в воплощении в жизнь наших рекомендаций, – продолжил эксперт, – но мы твердо убеждены в том, что «проклятие ресурсов» – это не какой-то злой рок, а результат принятия серии решений и осознанного выбора. Мы предлагаем набор инструментов для оценки ситуации и определенные стандарты, доказавшие свою эффективность.
Открытый доступ к информации, честная конкуренция в сфере добычи природных ископаемых и верховенство закона способны улучшить ситуацию. Мы также считаем, что публикация данных об объемах добычи природных ископаемых, о том, сколько денег правительство получает от добычи нефти и газа и как эти деньги распределяются, способна изменить направление развития страны в лучшую сторону».
Союзники США получили «неуд»
Авторы доклада отмечают, что некоторые ключевые союзники США вошли в число стран с низкими показателями. Так, Саудовская Аравия занимает 48-е место из 58 с неудовлетворительными показателями по всем четырем компонентам. Афганистан, который получил миллиарды финансовой помощи от США, и обладает запасами минералов примерно на 3 триллиона долларов, также продемонстрировал низкие показатели, заняв 49-е место.
Американские компании активно инвестируют в нефтяные секторы стран с плохими показателями, как, например, Ангола (41-е место). Результаты исследования также показали, что высокий уровень благосостояния не является гарантией достижения открытости и подотчетности в сфере природных ресурсов, что наглядно продемонстрировал Катар, занявший 54-е место из 58-и.
«Усовершенствование необходимо всем странам, включая богатые, – заявил Даниэль Кауфманн. – Такие страны, как Канада, США и Австралия, также должны гарантировать, что их транснациональные компании не поддерживают непрозрачность, которая была выявлена во многих странах, где они осуществляют свою деятельность».
По мнению экспертов Института «Наблюдение за доходами», усовершенствованное управление природными ресурсами могло бы существенно изменить ход экономического развития во многих странах. Так, в 2011 году в Нигерии доходы от нефти на 60 процентов превысили общий объем помощи африканским странам к югу от Сахары. В Ливии резервы Центрального банка в размере 65 миллиардов долларов стремительно расходуются на покрытие дефицитного бюджета правительства. В Экваториальной Гвинее средний доход на душу населения выше, чем в Великобритании; тем не менее, три четверти населения этой страны живут за чертой бедности.
«Анализ Индекса показывает не только текущее положение, но и пути дальнейшего развития для стран, компаний и глобальных инициатив, и это важно, поскольку усовершенствованное управление в сфере природных ресурсов является, возможно, самой сложной задачей в плане развития в этом десятилетии», – резюмируют авторы доклада.