Контроль над действиями спецслужб, основой деятельности которых является секретность, одна из сложнейших государственных задач. В США ее пытаются решать на протяжении десятилетий с разной степенью успешности.
В мае 2023 года спецпрокурор Джон Дарем, осуществлявший проверку действий ФБР в отношении возможных связей между кампанией Дональда Трампа и Россией, опубликовал итоговый отчет, согласно которому, у ФБР не было «фактических доказательств» для начала полномасштабного расследования, поскольку Бюро опиралось на сырые и адекватным образом не проверенные данные.
Вопрос об адекватности действий ФБР и его аполитичности в последние годы приобрел особое значение: так называемый, «Рашагейт» на протяжении нескольких лет был одной из важных тем американской политики, а Трамп неоднократно заявлял, что руководство спецслужб США негативно настроено в его отношении.
Назначенный Трампом спецпрокурор Дарем предъявил обвинения трем лицам, двое из них были оправданы судами, один признал себя виновным в совершении небольшого нарушения.
Ранее эти же действия ФБР в 2018-2019 годы изучал генеральный инспектор Министерства юстиции США Майкл Горовитц (ФБР – одна из структур этого министерства). В 2019 году он опубликовал отчет о результатах проверки, согласно которому в действиях ФБР был обнаружен ряд ошибок, но не выявлена политическая пристрастность спецслужбы.
Контроль
Спецслужбы США – главными из которых считаются ФБР и ЦРУ – увеличивались в количестве, размерах и масштабах полномочий волнообразно, в результате крупномасштабных кризисов. Так, например, ЦРУ было сформировано в 1947 году с целью избежать повторения Перл-Харбора – внезапной крупномасштабной атаки на США. Последняя их экспансия произошла после терактов 11 сентября 2001 года. Эффективный надзор за деятельностью разведки и контрразведки всегда был серьезной проблемой.
Изначально надзором и контролем занимались только исполнительная власть. Так, Офис Главного инспектора (OIG) контролирует деятельность всех федеральных структур, оценивая исполнение ими законов и правил, в том числе – соблюдение прав и свобод граждан США; в свою очередь, практически в каждой спецслужбе имеется свой Офис главного инспектора, который действует независимо от руководства этой спецслужбы.
Разведку и контрразведку США рутинно контролируют структуры, подчиняющиеся лично президенту – Директор национальной разведки (DNI), Совет по разведке (President's Intelligence Advisory Board - PIAB) в составе которого Совет надзора за разведкой (IOB), Совет национальной безопасности (NSC), а также еще несколько федеральных агентств. Помимо этого, руководство спецслужб регулярно меняется: во многих случаях, соответствующие назначения делает новый президент США.
В 1947 году появился закон, обязавший «предоставлять комитетам по разведке Конгресса полную и оперативную информацию обо всех разведывательных действиях Соединенных Штатов». В обеих палатах Конгресса созданы комитеты по разведке, имеющие соответствующие полномочия и постоянно заслушивающие отчеты руководства спецслужб. Кроме этого, Сенат и Палата представителей имеют право проводить специальные слушания и проводить расследования.
Надзором занимается и судебная ветвь власти: соответствующие иски рассматривают федеральные суды, а Суд надзора за иностранной разведкой (Foreign Intelligence Surveillance Court - FISC) выдает ордера на осуществление слежки и проведение различного рода активных мероприятий.
История противоречий
Во многих случаях, процедуры и инструменты надзора появлялись в результате анализа ошибок и – иногда – преступлений, совершенных спецслужбами.
Так, практика регулярной смены руководителей спецслужб была законодательно закреплена в результате осмысления результатов деятельности Джона Эдгара Гувера, который на протяжении 48 лет управлял ФБР – за это время в США сменились 8 президентов (четыре республиканца и четыре демократа) и 18 министров юстиции.
С именем Гувера связано достаточно много скандальных эпизодов, предположительно связанных с нарушением закона; несколько президентов собирались его уволить, но по разным причинам не сделали этого: Гувер умер директором ФБР. В 1976 году Конгресс США ограничил срок пребывания в должности директора ФБР десятью годами. Впрочем, Роберт Мюллер – с разрешения Конгресса - занимал эту должность 12 лет.
Практика постоянного контроля законодателей была введена в результате анализа последствий Уотергейта (как выяснилось позже, высокопоставленный сотрудник ФБР, недовольный действиями президента Ричарда Никсона, предоставлял секретную информацию журналистам, а Никсон пытался использовать ЦРУ для нейтрализации ФБР) и ряда крупных скандалов, связанных с действиями американских спецслужб внутри и за пределами страны. Так, в начале 1970-х было обнаружено, что разведка Армии США занимается слежкой за американцами, участвующих в антивоенных процессах, а ЦРУ имеет планы подготовки убийств иностранных государственных и политических деятелей (самым известным из них был лидер коммунистической Кубы Фидель Кастро).
Ответом на это стало проведение расследований. Президент Джеральд Форд в 1975 году создал комиссию во главе с вице-президентом Нельсоном Рокфеллером, которая проверила деятельность ЦРУ (большинство подозрений в отношении ЦРУ оказались правдой).
В свою очередь, Сенатом США была образована Отдельная комиссия по изучению правительственных операций в области разведывательной деятельности, более известная, как «Комиссия Чёрча» - по имени ее главы, сенатора Фрэнка Чёрча, а Палатой представителей Конгресса США – комиссия, во главе которой встал Отис Пайк.
Комиссия Чёрча провела 14 расследований действий ЦРУ, ФБР и АНБ, результатом которых стали многие кадровые и институциональные решения. В частности, комиссия установила, что по приказу Гувера ФБР незаконно прослушивала телефоны борца за гражданские права Мартина Лютера Кинга, которого Гувер считал коммунистическим агентом. Комиссия Пайка, проверявшая ЦРУ, столкнулась с сопротивлением не только руководителей Управления, но и администрации президента Форда, однако опубликовала свой доклад с данными, дополнившими результаты расследований комиссии Чёрча, и схожими рекомендациями. Эти комиссии заложили юридическую основу для проведения дальнейших проверок.
Схожим образом президенты и Конгресс реагировали на последующие кризисы, связанные с деятельностью спецслужб – например, теракты 11 сентября 2001 года и различные утечки – например, организованные Эдвардом Сноуденом.
Кроме этого с 1978 года независимые расследования действий спецслужб проводит Министерство юстиции США, как в случае с Джоном Даремом, назначая спецпрокуроров. Спецпрокурор распоряжается значительным бюджетом и обладает высокой степенью независимости – как от назначившего его министра юстиции, так и от президента США: так, снятие спецпрокурора с должности возможно после выполнения ряда сложных процедур, включая решение суда.
В 1994-1998 годы спецпрокурор Кеннет Стар вел расследование действий президента Билла Клинтона, результатом которого стала попытка импичмента президента.
В 2017 году по инициативе Конгресса и решением министра юстиции США спецпрокурором был назначен экс-глава ФБР Роберт Мюллер, перед которым была поставлена задача проверки подозрений о российском вмешательстве в американские выборы: комиссия подтвердила, что вмешательство было крупномасштабным и систематическим, обвинения были предъявлены 37 лицам.