Санкционная политика: уроки Евросоюза

После мошеннических президентских выборов в августе 2020 года и последовавших за ними репрессий Александр Лукашенко поддержал вторжение России в Украину. В результате ЕС принял еще несколько пакетов санкций. Это сделало Беларусь одним из самых санкционированных государств мира. Вторжение Путина в Украину и зверства российских войск на оккупированных территориях поставили Кремль на одну планку с белорусским диктатором, но вопрос результативности санкций против авторитарных и агрессивных режимов по-прежнему остается ключевым.

Дискуссия экспертов, состоявшаяся на виртуальной площадке Германского фонда Маршалла США (The German Marshall Fund, GMF) была посвящена оценке устойчивости фигурантов к санкциям ЕС, а также мерам по смягчению негативных последствий этих санкций для простых граждан. Презентация и доклад под названием «Разрабатывая санкции: уроки Евросоюза после введения рестриктивных мер против Беларуси» (Designing Sanctions: Lessons from EU Restrictive Measures against Belarus) были представлены Юлией Мядзвецкой, научным сотрудником по программе обмена «Переосмысление» Германского фонда Маршалла США (Juliya Miadzvetskaya, ReThink CEE Fellow The German Marshall Fund of the United States).

Описывая систему санкционной политики, Юлия Мядзвецкая отметила, что «европейский союз планирует свои санкции так, чтобы иметь возможность потенциально усиливать свою переговорную позицию и предпочтительно получать некоторые уступки от тех, кто стал мишенью рестриктивных мер (страны, юридические лица, физические лица). Европейский Союз разрабатывает свои санкции с учетом повышения устойчивости ограничительных мер, особенно когда их необходимость приходится доказывать».

Подход к санкциям, по мнению Юлии Мядзветской, не должен быть адекватен «приговору». Санкции - это инструмент влияния, приводящие к изменению ситуации в стране.

«Санкции - это широкое понятие. Это не только замораживание активов и ограничения в перемещении лиц и капиталов. Они могут также включать другие виды вопросов, таких, как, например, снятие торговых преференций… Кроме того, есть также цели, которые Европейский Союз хочет достичь своими санкциями, потому что санкции не должны длиться вечно. Они должны иметь возможность быть либо пересмотрены, либо приостановлены, либо отменены до тех пор, пока эти цели не будут выполнены. Кроме того, существует вопрос доказательств вины… Те, кто стал мишенью санкций, должны знать, что они должны делать, какие условия они должны выполнить, чтобы эти санкции могли быть сняты», - объяснила Юлия Мядзвецкая.

В докладе также описывалась основа и структура принятия решения по санкциям в Беларуси, подробно рассказывалось о положительном и отрицательном опыте их разработки, внедрения и эффекта от них. Юлия Мядзвецкая рассказала, как в ходе работы менялся подход ЕС к этому процессу.

Клара Портела, штатный преподаватель юридического факультета Университета Валенсии (Clara Portela, Full-time faculty member, Law School of the University of Valencia), профессионально много лет изучающая процесс введения санкций, остановилась на многих «тонких» моментах, включая процесс снятия санкций и их отмены, причинами для которых на практике оказываются совсем не те, на что пытаются указывать политики:

«Санкции должны способствовать демократизации. Смягчение санкций может быть связано с освобождением политзаключенных. Даже при отсутствии прогресса мы обязаны наблюдать за демократизацией. По крайней мере, санкциям удалось сохранить жизнь членам политической оппозиции, или оставить их на свободе, или предотвратить ситуацию, в которой они могли бы пострадать. Если нам удастся сохранить активность этих людей и их жизнь, то в будущем это может привести к возникновению политической оппозиции, которая может перерасти в новые политические партии и обеспечить интеллектуальную часть работы по привлечению новых человеческих ресурсов [в политический процесс]», - сказал Клара Портела.

Про необходимость новых подходов со стороны ЕС в санкционной политике говорили все участники дискуссии. Клара Портела, описала длительность процесса принятия решения о санкциях в Брюсселе и привела в пример некоторые актуальные подходы к выбору точки «нажима» путем санкций:

«Вместо того, чтобы сильно полагаться на санкции, мы должны рассмотреть вопрос не только о том, вводить ли санкции или нет, но и о том, какой конкретный набор санкций нам нужен, в каких случаях полезно вводить санкции, а когда вводить санкции не стоит. Нам нужно заносить журналистов в черный список. Нам нужно заносить в черный список те дела и компании, которые ведут к высшему руководству…Возможно даже, нам лучше внимательно присмотреться к чиновникам среднего звена. Нам следует больше думать о том, как санкции взаимодействуют с другими инструментами внешней политики», - подчеркнула она.

Силия Шале, старший ассистент по академическим вопросам, кафедра европейских юридических исследований, Колледж Европы (Celia Challet, Senior Academic Assistant Department of European Legal Studies, College of Europe), остановилась на противоречиях и разнице в подходах, методах и процедурах, существующих между странами и региональными союзами в оценке действия и выборе объекта санкций.

«Еще труднее определить, что является пропорциональной реакцией на конкретное поведение. Если мы возьмем пример [санкций за аннексию] Крыма в 2014 году и сравним с тем, что мы делаем сейчас с Россией, то санкции, которые мы ввели восемь лет назад, покажутся несущественными. США, Канада и Великобритания могут иметь разные подходы к тому, какие санкции вводить, отличающиеся от ЕС. У нас разные подходы в оценке поведения субъекта санкций. Мы даже не можем обратиться к ООН, потому что некоторые санкции блокируются правом вето в Совете Безопасности ООН. Ответ заключается не столько в том, какой должна быть наша реакция на поведение субъекта санкций, сколько в том, как мы формулируем эту реакцию. Мы должны пересмотреть критерии составления [санкционных] списков. До сих пор не было перечня формулировок для списков. ЕСПЧ явно воздерживается от этого, но в зависимости от того, как вы формулируете критерии включения в список, вы закрываете или открываете дверь для внесения в список все большего и большего числа людей», - рассказала Силия Шале.

Отдельная часть беседы была посвящена попыткам обхода санкций, и тому, что можно противопоставить этому в ближайшее время.

«Прежде всего, банки “потенциально” предупреждают своих клиентов, [объясняя], что могут сделать компании, находящиеся под санкциями. В случае с ЕС мы целый месяц “рекламировали” введение санкций, если Россия продолжит вторжение. Чем больше вы угрожаете санкциями, тем больше вы подталкиваете [фигурантов] к тому, чтобы привести в действие механизмы [и прибегнуть к мерам]. Вот почему мы нацелены на семьи олигархов, чтобы, по крайней мере, ограничить перемещение денег или активов внутри страны. Но как поступать с такими странами, как Казахстан, который помогает России уйти от санкций. Я думаю, есть предел тому, чего можно добиться санкциями. Важно признать пределы санкций, а не строить иллюзий, что мы можем добиться чего угодно ограничительными мерами. При этом, я думаю, есть улучшения, которых можно добиться даже внутри ЕС. Учитывая число миллиардов евро-активов, которые были заморожены в ЕС, можно сказать, что есть потенциал для “принудительной” [заморозки]. Необходимо создать специальные оперативные группы в рамках Еврокомиссии для отслеживания активов. Также нужно больше команд экспертов, которые будут заниматься корпоративной деятельностью», - заявила в заключении Силия Шале.