Конгресс и помощь Украине: сценарии будущего

Под самый занавес уходящего 2023 года на Капитолийском холме так и не смогли прийти к общему знаменателю в отношении предоставления Украине очередного пакета помощи в условиях продолжающегося полномасштабного вторжения России. Споры республиканцев и демократов в Конгрессе об объемах финансирования для Украины либо в рамках отдельного законопроекта, или же как части другой законодательной инициативы продолжались на фоне заметного снижения поддержки Киева со стороны республиканского большинства нижней палаты. Немалую роль в этом процессе сыграли и внутриполитические вызовы, в том числе связанные с предстоящими президентскими выборами. Русская служба “Голоса Америки” побеседовала с экспертами об исторических прецедентах предоставления Конгрессом США международной помощи, о разнице во взглядах между республиканцами Сената и Палаты представителей, а также возможных сценариях рассмотрения этого вопроса в 2024 году.

Пакет помощи Украине в обмен на иммиграционные изменения

«В последнее время Конгресс больше похож на политическое реалити-шоу, там не все в порядке уже несколько месяцев», - так в последние дни декабря комментирует положение дел на Капитолийском холме профессор Джорджтаунского университета, доктор Лора Блессинг (Laura Blessing). Нижняя палата Конгресса по расписанию ушла на каникулы до начала января, Cенат благодаря усилиям главы демократического большинства Чака Шумера и его однопартийцев задержался на дополнительное время. Демократы делали все возможное, чтобы дать возможность представителям обеих партий, участвующим в закрытых переговорах об иммиграционных изменениях, прийти к соглашению о ключевых вопросах.

Доктор Блессинг, впрочем, отмечает: «Это делается скорее из символических причин для того, чтобы иметь доказательства собственных стараний – пока другая сторона против, в будущем именно на нее можно будет возложить всю вину».

Республиканцы потребовали уменьшить возможности для предоставления убежища мигрантам, нелегально проникшим на территорию США, расширить полномочия властей штатов для депортации и заключения мигрантов под стражу и возобновить строительство заграждений на границе с Мексикой. В случае, если компромисс между партиями будет найдет, республиканцы обещают поддержать выделение международной помощи Украине, Израилю и Тайваню. Как именно будет выглядеть текст этого документа, пока неизвестно – республиканцы и демократы работают над ним еще с начала ноября. В преддверии зимних праздников представители обеих партий, как принимающие участие в переговорах, так и оставшиеся вне этого процесса, заявили: в поддержку рамочного текста законопроекта голосовать не будут, нужен документ, прописанный до последней буквы.

По мнению Эндрю д’Аньери (Andrew D’Anieri), аналитика вашингтонского «Атлантического совета», «в этом году на пути финансирования Конгрессом помощи Украине препятствием стали внутрипартийные разногласия. Большинство законодателей поддерживают Украину и хотят отправить ей средства, но это вопрос нашей собственной и довольно разобщенной внутренней политики, что является преградой».

За весь 2023 год Конгресс одобрил одну программу, выделяющую средства на помощь Украине в сфере обороны – она прописана в Законе о Бюджете на национальную оборону на 2024 год и увеличена до 800 миллионов долларов (National Defense Authorization Act 2024). Это произошло в последние дни работы Конгресса после изнурительных многомесячных переговоров о тексте и суммах, прописанных в этом документе.

Лора Блессинг, комментируя общую картину, отметила: «В 2023 году законодатели не раз принимали законы лишь в последнюю минуту». Причина, по ее мнению, в попытках каждой из партий оказать давление на другую для получения политических уступок.

История вопроса

Аналитики выражали сдержанные опасения относительно условий поддержки нового пакета финансовой помощи Украине еще с декабря прошлого 2022 года. Тогда в рамках Закона о всеобъемлющем пересмотре государственного бюджета Киев получил 45 миллиардов долларов помощи. Закон поддержало большинство законодателей в обеих палатах, но затем состав Конгресса обновился по итогам среднесрочных выборов. Весной и в начале лета 2023 года вопрос нового пакета помощи Украине стали осторожно поднимать и в администрации, и на Капитолийском холме. Аналитики, с которыми в то время беседовал «Голос Америки», равно как и законодатели от обеих партий, уверяли: помощь Киеву будет. Начиная с июля эта уверенность стала постепенно ослабевать, особенно после внесения МАГА-республиканцами поправок в законопроект о бюджете на национальную оборону на 2024 год (National Defense Authorization Act 2024).

Ультраконсервативный конгрессмен Мэтт Гейтц предлагал запретить любую помощь Украине в сфере обороны, конгрессвумен Марджори Тейлор-Грин – завершить программу оборонной помощи в объеме 300 миллионов долларов, которая закладывалась оборонные бюджеты США на протяжении многих последних лет. Эти изменения не нашли поддержки, но выявили растущее число законодателей, которые выступили в их поддержку.

Эндрю д’Аньери, считает, что частично ответственность за такое положение дел лежит на Белом доме.

«С момента начала вторжения администрация Байдена провела отличную работу по сплочению Европы и трансатлантического сообщества вокруг Украины, отправляя огромное количество помощи, вооружений, финансов и гуманитарной помощи. В то же время администрация Байдена провалила разъяснение американцам, почему Украина важна для них, и что означает ее поддержка для национальной безопасности Соединенных Штатов», - отмечает эксперт «Атлантического совета».

Ситуация обострилась в сентябре: Конгресс до возвращения с летних каникул, в августе, получил заявку от администрации на выделение дополнительной помощи Украине, сдерживание Китая и помощь регионам США, пострадавшим в результате стихийных бедствий.

Общий бюджет заявки – 40,1 миллиард долларов. Обе партии в Сенате выразили оптимизмом, а Чак Шумер, открывая новый сезон работы, сказал: «Мы должны поддержать наших друзей в Украине, сейчас еще решительнее прежнего, в то время, когда контрнаступление против путинских войск находится в полном разгаре».

Глава меньшинства, республиканец Митч МакКоннелл, ответил в схожей тональности: «Главный приоритет Сената – безопасность американского народа. В этом месяце у нас будет шанс сделать это с помощью дополнительных ассигнований для срочных вопросов национальной безопасности и приоритетов в оказании помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий».

Нижняя палата ответила на президентский запрос вразнобой: демократы и умеренные республиканцы в целом поддержали план администрации, а законодатели ультраконсервативного толка ответили резким отказом, требуя отдельного голосования и в отношении помощи Украине, и об уменьшении правительственных расходов, и ужесточении контроля за пересечением границы под угрозой правительственного шатдауна.

Лора Блессинг, впрочем, отметила: республиканцы верхней и нижней палат заметно отличаются друг от друга своими позициями. «Сенатские консерваторы, в частности, их лидер Митч Макконнелл, хотят выделить Украине финансирование, но делать это с каждым днем все труднее. Республиканцев в нижней палате больше, но среди них и больше противников помощи Украине, причем число это достигло критического уровня, усложняющего поддержку соответствующих законопроектов. Если говорить о том, что стоит за таким подходом, то нужно смотреть на поддержку американской помощи Украине со стороны избирателей-республиканцев на местах в преддверии очередных выборов, на которую обращают большое внимание члены нижней палаты. Они видят, что поддержка ослабевает. Палата представителей – это место, больше подверженное партийности и сейчас важное место там занимает правое крыло Республиканской партии. К тому же, членов нижней палаты избирают на двухлетний срок, в то время как сенаторов – на шесть, каждые два года переизбирается только треть. Это означает, что можно потратить больше времени на общение в округах в условиях меньшего давления в отношении переизбрания», - объясняет профессор Джорджтаунского университета.

По мнению Эндрю д’Аньери, дела в вопросе поддержки Украины обстоят не так уж плохо: «Только небольшая часть членов Республиканской партии не считает финансирование Украины приоритетом, не видит последствий для национальной безопасности, но ее влияние растет. Это особенно заметно в тех округах, избиратели которых отличаются скептической позицией и говорят: возможно, стоит отступить назад и пересмотреть свой подход».

В сентябре, после возвращения законодателей к работе, Кевин Маккарти, в то время спикер нижней палаты, решил увязать помощь Украине с помощью пострадавшим регионам США и внести этот пункт в резолюцию о продолжении финансирования работы правительства. 30 сентября на счетах федеральных агентств и ведомств оканчивались средства и для предотвращения остановки работы правительства требовалась либо временная резолюция о финансировании, либо дюжина бюджетных законопроектов, утвержденных обеими палатами и подписанных президентом. Каждая из палат представила свои варианты документов с существенными отличиями объемов и текстов.

Самые радикально настроенные законодатели, такие как республиканцы Чип Рой, Мэтт Гейтц и другие заявили: они в целом против концепции бюджетной резолюции о продлении финансирования работы правительства - даже если в документе и не будет заложена помощь Киеву, а если спикер Маккарти пойдет на этот шаг, большинство рассмотрит его отставку. Согласно принятым недавно под давлением ультраконсервативной фракции нижней палаты правилам, подобный запрос (motion to vacate) может подать один член большинства.

Переговоры о предотвращении сентябрьского шатдауна окончились за считанные часы до наступления 1 октября: обе палаты проголосовали о финансировании правительства, но без помощи Украине. Следующим решением нижняя палата с подачи группы праворадикальных республиканцев и при поддержке демократов отправила спикера Кевина Маккарти в отставку, тем самым начав многодневное состязание за освободившуюся должность. В нем победил малоизвестный законодатель из Луизианы, Майк Джонсон.

Лора Блессинг, профессор Джорджтаунского университета, отмечает: «Этот выбор лучше всего характеризует реакция сенатора-республиканки Сьюзен Коллинз: ей пришлось погуглить, кто такой Майк Джонсон. Спикер - человек, чьи личные качества не были рассмотрены и одобрены должным образом, как и его связи и принадлежность к определенным христианским группам и, самое главное, не проверялся его опыт в отношении законотворческой деятельности. Фракция республиканцев сократилась после отстранения Джорджа Сантоса и ухода от дел Кевина Маккарти – разрыв с демократами еще сильнее сократился (220-213). Внутри большинства существует группа законодателей ультраконсервативного толка, открыто выражающих недовольство партийным руководством, ее позиции только усиливаются. Таким образом, управление большинством нижней палаты – крайне сложная работа». Профессор также отметила: несмотря на внесенную резолюцию, пока правила работа Нижней палаты остались без изменений, таким образом, отставку спикера все еще можно ставить на голосование с подачи одного члена большинства.

В ноябре новоизбранный спикер, как и его предшественник, поставил на голосование еще одну резолюцию о двухфазном продолжении финансирования правительства и в ее текст, как и в прежний, не включил помощь Киеву. Администрация президента, впрочем, еще в октябре отправила в Конгресс новый запрос на дополнительные ассигнования для оказания помощи Украине, Израилю и Тайваню, связав их с вопросом усиления безопасности на границе – общий бюджет 106 миллиардов долларов, из которого чуть более 60 миллиардов предполагается выделить Украине. Республиканцы, в свою очередь, заявили: усиления мер безопасности на южной границе США недостаточно, нужна полная реформа иммиграционного законодательства.

«Здравый смысл подсказывает, что когда есть две проблемы, то нужно сперва решить одну, а затем браться за другую», - говорит эксперт «Атлантического совета» Эндрю д’Аньери. По его мнению, республиканцы в Конгрессе «используют вопрос о помощи Украине, Израилю и Тайваню в качестве заложника для решения собственных внутриполитических проблем безопасности на южной границе».

Лора Блессинг, впрочем, отмечает: сказать, кто первый начал пытаться решить две проблемы в одно и то же время, сложно. «Республиканцы нижней палаты считают точкой отсчета предложение президента Байдена связать в одном документе помощь Украине и Израилю – дескать, расчет главы Белого дома заключался в практически безусловной поддержке Израиля со стороны Республиканской партии. Когда возник вопрос переговоров о проблемах границы, они сказали: вы открыты к переговорам о безопасности на границе? Тогда давайте добавим наш проект закона (H.R.2 или the Border Act of 2023) из Палаты представителей! Он предполагает жесткую иммиграционную политику, строительство стены и так далее».

С момента начала переговоров между республиканцами и демократами Сената аналитики довольно скептично относились к шансам Конгресса принять пакет международной помощи и иммиграционных изменений до конца календарного года. Многие из заявленных республиканцами идей слишком радикальны для демократов, текст проекта закона требует кропотливой многодневной работы. Спикер Джонсон отправил нижнюю палату на каникулы по расписанию – 14 декабря, отметив, что если Сенат сумеет прийти к соглашению, то по правилам Конгресса, законодателей можно вызвать из отпуска для срочного голосования. После четырех дополнительных рабочих дней руководство обеих партий Сената заявило: проект помощи Украине рассмотрят в следующем году.

Конгресс и календарь на 2024 год

Внутреннее и внешнее давление на Конгресс в январе следующего года только усилится. От момента возвращения обеих палат с каникул до даты возможного шатдауна – 10 дней. За это время обеим партиям и палатам предстоит привычный за последние полгода выбор: договор об еще резолюции о продолжении финансирования работы правительства или принятии ряда бюджетных резолюций.

И конгрессменов, и наблюдателей, таких как Эндрю д’Аньери и Лора Блессинг занимает вопрос того, как именно из этого положения будет выходить спикер Джонсон, учитывая его предыдущее обещание, что новой резолюции о продолжении финансирования правительства не будет.

«Судя по тому, как обстоят дела, именно такой сценарий его лучшая опция – это бюджетная резолюция», - отметила профессор Джорджтаунского университета. - «Будет также интересно посмотреть, что произойдет со способностью (спикера) Джонсона управлять фракцией и поставить на голосование (вопрос помощи Украине). Надеюсь, что результатом станет комбинированный пакет законодательных инициатив».

Кроме того, законодательные процессы и переговоры будут происходить на фоне первых партийных выборов республиканцев в рамках президентской гонки – кокус в Айове назначен на 15 января, праймериз в Нью-Хэмпшире на 23-е. Как правило, кандидаты, борясь за поддержку своих однопартийцев делают обещания о внутренней политике и анонсируют свои приоритеты на международной арене. Ожидается, что вопрос помощи Украине станет одним из самых обсуждаемых аспектов – на фоне переговоров и возможного голосования в Конгрессе.

По мнению Джейсона Джея Смарта, «наиболее вероятно, вопрос помощи Украине будет обсуждаться в районе 19 января, во время серьезных дискуссий о новой резолюции о продлении работы правительства и, с высокой долей вероятности, в это время помощь Украине и будет поставлена на голосование».

По мнению экспертов в случае, если в Конгрессе так и не договорятся о пакете финансовой помощи Киеву, это не только поставит под вопрос способность Америки возглавлять коалицию государств, поддерживающих Украину, созданную самими же США, но и увеличит вероятность нового наступления российских войск. Под угрозу новой попытки оккупации могут попасть и недавно освобожденные от оккупации украинские территории, и даже Киев, считает Джейсон Джей Смарт.

«Если США не будут отправлять новое оружие в Украину, это оставит ее города незащищенными. Все то, в чем нуждается Украина, это расходные материалы – ракеты, снаряды – его количество постепенно будет уменьшаться и очень вероятно, что России будет проще пробить украинские линии обороны и, возможно, завоевать новые территории. Есть около двух месяцев, пока у Украины не окончатся значимые виды вооружений. Республиканцы очень рискуют, когда ставят под угрозу не только Украину, но и партнеров США, которые в будущем будут смотреть на Америку как на партнера, на которого можно меньше полагаться в будущем», - говорит политический консультант.

Если помощь, оказываемая Украине партнерами, продолжит сокращаться и будет недостаточной для ведения войны и поддержки экономики, Джейсон Джей Смарт предлагает правительству Зеленского рассмотреть сценарий обращения к другим государствам с просьбой о займах.

«Если финансовая помощь от США и ЕС существенно сократится, тогда Украине нужно будет провести расчеты относительно получения кредита в другом месте», - объясняет Смарт. - «Европейский союз и США смогут порекомендовать (международные финансовые организации), спонсорами которых они являются, чтобы те выдали кредит, который нужно будет вернуть. Это может оказаться более приемлемым для этих стран в силу перспективы получения денег обратно, а не выдачи безвозмездной финансовой помощи».

Отвечая на вопрос о тяжести подобных займов для экономики любой страны, Смарт отметил: лучше не заплатить по долговым обязательствам и объявить дефолт, чем жить в оккупации. Впрочем, он и другие аналитики надеются: помощь Украине от Конгресса США все же придет.